城乡社区建设法规与政策

城乡社区建设法规与政策

一、 城市社区建设法规与政策

(一)城市社区建设的含义

1.城市社区建设中的“社区”含义

关于社区的含义，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进 城市社区建设的意见》(中办发〔2000〕23号)(以下简称《中办发〔2000〕23号文件》)有明确界定。该文件指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”这一表述采纳了学术界关于社区界定的主流观点。不仅如此，为了适应 现阶段我国城市社区建设的工作需要，该文件还对城市社区建设工作中的“社区”作出 了界定，即目前城市社区的范围，一般是指“居民委员会辖区”。正确理解这一界定需要认识到以下两点：首先，居民委员会辖区是一种法定社区，仅仅属于社区的一种表现形式，而不是社区的唯一表现形式。事实上，社区的表现形式是多种多样的，比如我们也可以把一个村庄、一个集镇乃至一个街道办事处辖区等看作是一个现实生活中的社区。其次，当我们把“居民委员会辖区”看作一个现实社区时，不应把其等同于“居民 委员会”。在居民委员会辖区这一社区范围内，居民委员会仅仅是一种社区组织，而社区的内涵和内容既包括社区的各种组织，又包括社区内的人口、企事业单位、地域空间、生产生活设施等，是由一定地域内的各种社会要素所构成的社会生活共同体。因此，社区建设的内容既包括居民委员会建设，又比居民委员会建设的内容丰富得多。

2.城市社区建设的含义

《中办发〔2000〕23号文件》将城市社区建设定义为：在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。这是迄今为止对城市社区建设概念的最有影响、最具权威性的界定。正确理解这一界定应该认识到城市社区建设具有以下基本特征：

(1)整合性。社区建设特别强调通过整合社区资源和社区力量来共同解决社区问题，合力推进社区发展。从这个意义上说，整合性是社区建设的本质属性。

(2)综合性。社区建设是指整个社区的全方位建设，而不是特指社区某一方面的工作。不管是从内容来看，还是从方法手段来看，都具有明显的综合性特征，是综合性极强的系统工程。这在很大程度上是由社区内涵的综合性所决定的。

(3)中国特色社区建设的运行机制突出表现为党的领导和政府推动，以及社会广泛参与。既不是单纯的政府行为，又不是单纯的民间行动，而是在党的领导和政府的推动下各类社区力量共同参与、共同建设社区的过程。

(二)城市社区建设的主要任务

如上所述，社区建设包括城市社区和农村社区的全方位建设，包含着极为丰富的工作内容和工作任务。有些基本内容和基本任务在本章都有专门叙述，还有一些内容和任务在本书其他章节中已经提及，此处主要梳理以下三方面的法规政策。

1.城市社区党的建设

社区党建是社区建设的重要内容。2019年，中共中央办公厅印发了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》,对进一步开展城市社区党建工作提出了一系列要求，其中包括：

(1)确保社区党组织有资源有能力为群众服务。加强对社区的工作支持和资源保障，统筹上级部门支持社区的政策，整合资金、资源、项目等，以社区党组织为主渠道落实到位。对社区内有关重要事项决定、资金使用等，要发挥社区党组织的主导作用。

(2)增强街道社区党组织政治功能和战斗力。街道社区党组织应当教育引导党员干部旗帜鲜明讲政治，增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”。推进“两学一做”学习教育常态化制度化，推动习近平新时代中国特色社会主义思想进社区、进头脑。落实全面从严治党要求，加强基层党风廉政建设，营造干事创业良好环境。加强对基层各类组织的政治引领和对居民群众的教育引导，坚决抵御国内外敌对势力、邪教组织和非法宗教活动的影响渗透，坚决同削弱和反对党的领导、干扰和破坏城市社会 稳定的行为作斗争。整体优化提升社区党组织带头人队伍，规模较大的社区应当配备专职党务工作者协助书记抓党建。严肃党的组织生活，落实“三会一课”和党支部主题党 日制度，持续整顿后进党支部，推进党支部标准化规范化建设。做好社区党组织按期换届工作。推行社区党员分类管理，定期排查流动党员，实行组织关系一方隶属、参加多重组织生活，注重发挥离退休党员作用。在抓重大任务落实中检验街道社区党组织战斗力，使街道社区党组织在推动城市改革发展、基层治理、民生改善、社会和谐中锻造提升。

(3)推进街道社区党建、单位党建、行业党建互联互动。以街道社区党组织为主导，建立开放性的互联互动纽带，通过签订共建协议、干部交叉任职、人才结对培养等加强组织共建，通过共同开展活动、加强党员教育等推进活动共联，通过整合盘活信 息、阵地、文化、服务等实现资源共享。健全街道社区党组织兼职委员制，更好发挥兼 职委员及其所在单位共建作用。推动市、区两级机关和企事业单位党组织、在职党员到 社区报到全覆盖，采取承诺践诺、志愿服务等做法参与社区治理、有效服务群众。探索以块为主、条块融合、双向用力的具体抓手，健全双向压实责任、双向沟通协商、双向考核激励、双向评价干部的工作机制。行业系统部门要主动融入驻地中心任务和党建工作，定期与街道社区党组织沟通会商，共同解决问题。

(4)扩大新兴领域党建有效覆盖。创新党组织设置和活动方式，依托物业服务企业、产权单位、骨干企业等建立楼宇党组织；依托街道、市场监管部门、协会商会或产权单位建立商圈市场党组织；依托各类园区建立党建工作机构，推动入驻企业单独或联合建立党组织；依托行业监管部门建立行业党组织或行业协会党组织，统一管理律师、会计师等行业党建和重点互联网企业党建工作。社区党组织兜底管理辖区内小微企业和社会组织党建工作，不断提升新兴领域党的组织和工作覆盖质量。

(5)健全党组织领导下的社区居民自治机制。在社区党组织领导下，以社区居民委员会和居务监督委员会为基础，完善协同联动的社区治理架构。强化党组织领导把关作用，规范社区“两委”换届选举，防止不符合标准条件的人选进入班子。全面推行社区党组织书记通过法定程序担任社区居民委员会主任、“两委”班子成员交叉任职。依法依规稳妥开展非户籍常住居民和党员参加社区“两委”换届试点，拓展外来人口参与社区治理途径。推进在业主委员会中建立党组织，符合条件的社区“两委”成员通过法定程序兼任业主委员会成员。通过发展党员、引导物业服务企业积极招聘党员员工、选派党建指导员等方式，加强社区物业党建联建，延伸党的工作手臂。建立党建引领下的社 区居民委员会、业主委员会、物业服务企业协调运行机制，充分调动居民参与积极性，形成社区治理合力。

(6)领导群团组织和社会组织参与基层治理。坚持党建带群建，党组织通过给群团组织派任务、提要求，促进党组织和群团组织资源共用、功能衔接。健全社会组织参与治理机制，培育公益性、服务性、互助性社会组织和群众活动团队，引领各类社会组织专业规范运作、依法依规办事。推动党的建设有关要求写入社会组织章程，善于使党组 织推荐的人选通过法定程序成为社会组织负责人，善于使党组织意图成为社会组织参与治理的行动，支持党组织健全的社会组织有序承接政府转移职能和有关服务项目。

(7)做实网格党建，促进精细化治理。根据地域、居民、驻区单位、党组织和党员 等情况，调整优化网格设置，整合党建、综治、城管等各类网格。将党支部或党小组建在网格上，选优配强党支部书记或党小组组长，建强专兼职网格员队伍，随时随地了解群众需求和困难。加强网格资源配置，把公共服务、社会服务、市场服务、志愿服务下 沉到网格，精准投送到千家万户。建立街道社区党员干部包联网格、走访群众制度，打通联系服务群众“最后一公里”

2.城市社区综合服务设施建设

建设社区综合性服务设施是社区建设的一项重要任务。对此，《关于加强和改进社区服务工作的意见》(国发〔2006〕14号)、《中发〔2017〕13号文件》以及《中办发〔2010〕27号文件》等都提出了一系列要求。概括地说，主要包括以下几点：

(1)要将城市社区综合性服务设施包括社区居民委员会工作用房和居民公益性服务设施建设纳入城市规划、土地利用规划和社区发展相关专项规划，并与社区卫生、警务、文化、体育、养老等服务设施统筹规划建设，使每百户居民拥有的社区综合性服务设施面积不低于30平方米。其室内活动用房要有必要的活动设施和用品，并有一处面积较大的单体空间，便于居民开展集体活动。室外活动设施要有供居民开展健身、休闲 等活动的场地和必要的设备。地方政府应对建设资金来源、产权归属和使用管理方式等作出明确规定。

(2)新建住宅小区和旧城区连片改造居民区的建设单位必须按照国家有关标准要求，将公共服务设施配套建设纳入建设工程规划设计方案。城市规划行政主管部门要按照规定的配套建设指标对建设工程规划设计方案进行审查，对不符合规定配置标准和要求的不予批准。工程的设计、施工及验收使用，应广泛征求社区居民及所在地街道办事处的意见。未按规划要求建设社区居民委员会工作用房和居民公益性服务设施的，不能通过验收。验收合格后，建设单位要根据规定将社区居民委员会工作用房和居民公益性服务设施交给所在地街道办事处使用管理。

(3)老城区和已建成居住区没有社区居民委员会工作用房和居民公益性服务设施的

或者不能满足需要的，由区(县、市)人民政府负责建设，也可以从其他社区设施中调剂置换，或者以购买、租借等方式解决，所需资金由地方各级人民政府统筹解决。

(4)提倡“一室多用”,提高使用效益。创新社区综合服务设施运营机制，通过居民群众协商管理、委托社会组织运营等方式，提高社区综合服务设施利用率。落实社区综合服务设施供暖、水电、燃气价格优惠政策。社区居民委员会办公服务设施的供暖、水电、燃气、电信等费用应按照当地居民使用价格标准收取。

3.城市社区信息化建设

社区信息化建设是社区建设的又一项重要任务，党和政府一直高度重视此项工作。特别是《中发〔2017〕13号文件》以及民政部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、公安部、财政部《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》(民发〔2013〕170号),对目前和今后一段时间推进社区信息化建设提出了明确要求，应该着重把握以下两点：

(1)增强社区信息化应用能力。提高社区信息基础设施和技术装备水平，加强一体化社区信息服务站、社区信息亭、社区信息服务自助终端等公益性信息服务设施建设。依托“互联网+政务服务”相关重点工程，加快社区公共服务综合信息平台建设，实现一号申请、一窗受理、一网通办，强化“一门式”服务模式的社区应用。实施“互联网+社区”行动计划，加快互联网与社区治理和服务体系的深度融合，运用社区论坛、微博、微信、移动客户端等新媒体，引导社区居民密切日常交往、参与公共事务、开展协商活动、组织邻里互助，探索网络化社区治理和服务新模式。发展社区电子商务。按照分级分类推进新型智慧城市建设要求，务实推进智慧社区信息系统建设，积极开发智慧社区移动客户端，实现服务项目、资源和信息的多平台交互和多终端同步。

(2)整合社区公共服务信息资源。原则上凡涉及社区居民的公共服务事项，均要逐步纳人社区公共服务综合信息平台集中办理。推动部署在不同层级、不同部门、分散孤立、用途单一的各类社区信息系统向社区公共服务综合信息平台迁移或集成，最大限度精简基层业务应用系统、服务终端和管理台账。在保证数据交换共享安全性的前提下，促进社区公共服务综合信息平台与现有部门业务应用系统实现互联互通。实现“数据一次采集，资源多方共享”。

二、农村社区建设试点工作

多年来，中国开展的社区建设工作主要集中在城市。但是，农村城镇化和乡村振兴战略的实施对逐步开展农村社区建设提出了客观要求。于是，党的十六届六中全会和十七大作出了“积极推进农村社区建设”的战略部署，引领越来越多的地区开始推进农村 社区建设试点工作。在试点经验基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年印发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》(中办发〔2015〕30号),为深入推进农村社区建设提出了一系列明确要求。其中包括以下几点。

(一)完善在村党组织领导下、以村民自治为基础的农村社区治理机制

农村社区建设坚持村党组织领导、村民委员会牵头，以村民自治为根本途径和有效手段，发动农村居民参与，同时不改变村民自治机制，不增加农村基层管理层级。推进农村基层服务型党组织建设，增强乡镇、村党组织服务功能。以农村基层党组织建设带动农村自治组织、群众组织、经济社会服务组织建设，健全完善农村基层党组织引领农村社区建设的领导机制和工作机制。依法确定乡镇政府与村民委员会的权责边界，促进基层政府与基层群众自治组织有效衔接、良性互动。

(二)促进流动人口有效参与农村社区服务管理

依法保障符合条件的非本村户籍居民参加村民委员会选举和享有农村社区基本公共服务的权利。吸纳非户籍居民参与农村社区公共事务和公益事业的协商，建立户籍居民

和非户籍居民共同参与的农村社区协调议事机制。在保障农村集体经济组织成员合法权 益的前提下，探索通过分担筹资筹劳、投资集体经济等方式，引导非户籍居民更广泛地参与民主决策。健全利益相关方参与决策机制，采取会议表决、代表议事、远程咨询等决策方式，维护外出务工居民在户籍所在地农村社区的权利。健全农村“三留守”人员关爱服务体系，切实提高对农村留守儿童、留守妇女、留守老人的服务能力和服务水平。

(三)畅通多元主体参与农村社区建设渠道

建立县级以上机关党员、干部到农村社区挂职任职、驻点包户制度。建立和完善党代表、人大代表、政协委员联系农村居民、支持农村社区发展机制。鼓励驻村机关、团体、部队、企事业单位支持、参与农村社区建设。拓宽外出发展人员和退休回乡人员参与农村社区建设渠道。增强村集体经济组织支持农村社区建设的能力。

(四)推进农村社区法治建设

加强农村社区司法行政工作室等法治机构建设，指导农村社区开展各项法治工作，探索整合农村社区层面法治力量，加强农村社区法律援助工作，推动法治工作网络、机制和人员向农村社区延伸，推进覆盖农村居民的公共法律服务体系建设。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解农村矛盾纠纷综合机制，及时了解掌握和回应不同利益主体的关切和诉求，有效预防和就地化解矛盾纠纷。建立健全农村社区公共安全体系，创新农村立体化社会治安防控体系，加强和创新农村社区平安建设，建立覆盖农村全部实有人口的动态管理机制，做好社区禁毒和特殊人群帮教工作。加强农村社区警务、警务辅助力量和群防群治队伍建设。加强农村社区普法宣传教育，提高基层党员、干部法治思维和依法办事能力，引导农村居民依法反映诉求、解决矛盾纠纷。指导完善村民自治章程和村规民约，支持农村居民自我约束和自我管理，提高农村社区治理法治化水平。

(五)改善农村社区人居环境

强化农村居民节约意识、环保意识和生态意识，形成爱护环境、节约资源的生活习惯、生产方式和良好风气。发动农村居民和社会力量开展形式多样的农村社区公共空间、公共设施、公共绿化管护行动。完善农村社区基础设施，建立健全农村供电、供排水、道路交通安全、消防安全、地名标志、通信网络等公用设施的建设、运行、管护和综合利用机制，提高对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的预防和处置能力。分级建立污水、垃圾收集处理网络，健全日常管理维护，促进农村废弃物循环利用，重点解决污水乱排、垃圾乱扔、秸秆随意抛弃和焚烧等脏乱差问题。加快改水、 改厨、改厕、改圈，改善农村社区卫生条件。积极推进“美丽乡村”和村镇生态文明建设，保持农村社区乡土特色和田园风光。

(六)加强组织领导

各地要结合本地实际，确定一定数量具备条件的试点县，选择不同类型的行政村开展试点，土地集体所有权在村民小组的，可根据群众意愿和实际需要，将试点工作延伸到自然村层面，农村社区建设要在维护农民土地承包经营权和宅基地用益物权前提下开展，与当地国民经济和社会发展总体规划、土地利用规划、村庄规划和社会主义新农村 建设规划等相衔接，与统筹城乡基层党的建设同步考虑。严禁强制推行大拆大建、撤村 并居，严禁违反土地利用规划擅自改变农地用途，严禁以“管委会”等机构取代村党组织和村民委员会。

(七)加强分类指导

根据不同地区经济社会发展水平和农村社区实际情况，突出重点、分类施策，稳步推进试点工作。城中村、城边村和农村居民集中移居点，要探索借鉴城市社区服务管理的有效经验，逐步实现与城镇基础设施、基本公共服务和社会事业发展相衔接；地形复杂、交通不便、居住分散的农村地区和林区、牧区、渔区可根据自身条件，探索推进农 村社区建设的有效途径。外来人口集中的农村社区要重点推进社区基本公共服务向非户籍居民覆盖，促进外来人口的社区融入；人口流出较多的农村社区要加强对留守人员的生产扶持、社会救助和人文关怀，切实解决他们生产生活中的实际困难。村民自治基础和集体经济较好的村，要积极发展社区公益事业，完善社区公共设施和人居环境，着力提升居民生活品质；偏远、经济欠发达地区的农村社区，要切实增强村庄自治功能和发展能力。