社会行政决策的制定与实施

社会行政决策的制定与实施

1.社会行政决策的相关知识

（1）社会行政决策的内涵

决策是人类社会所特有的现象，是人类社会发展到一定历史阶段的产物。我国最早提出"决策"一词的是先秦时期的韩非子，他认为"智者决策于愚人，贤士程行于不肖，则贤智之士羞而人主之论悖矣"。不过，现代管理学意义上的"决策"概念及其理论的形成，则是在 20世纪中叶发轫干美国，由"Decision-making"一词翻译来的，指人们"对未来实践的方向、目标、原则和方法所做的决定"。决策主要分为私人决策和公共决策两种。行政决策属于公共管理决策的一种，指国家行政机关或行政人员为履行行政职能所面临的问题，从实际出发，制订并选择行动方案，做出决定的活动。因此，可以认为社会工作行政决策（administration of so-cial work decision-making）就是指社会工作行政主体在社会工作行政活动中为了达到预定的服务目标。根据一定的实际情况。运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量相关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务做出决定。

社会工作行政决策是社会工作行政管理活动和社会政策行为的轴心，一切社会工作行政管理过程和社会工作行政行为都离不开社会工作行政决策。社会工作行政决策是社会工作行政过程的核心环节和执行各项管理职能的基础，社会工作行政决策正确与否，直接关系到社会工作行政管理和社会政策的目标能否实现;社会工作行政决策是决定社会工作行政管理成败的关键因素之一，社会工作行政决策水平的高低，直接影响到能否高效率地进行和完成社会工作行政管理活动;社会工作行政决策水平的高低还是衡量领导者能力与水平的重要标准，因为行政领导在社会工作行政事业中承担着更大的责任，当社会对社会工作机构提出一定的服务需求时，作为领导者，在保证民主决策的同时，需要发挥个人的作用统筹整个决策制定与实施。因此，社会工作行政决策在社会工作行政管理中具有核心地位和决定性作用。

（2）社会工作行政决策的特征

1）权威性（authority）。社会工作行政决策的主体是具有法定行政权的组织和个人，并且主要是指中央和地方各级社会工作行政决策机构及其行政人员。社会工作行政决策体现国家的利益，以国家权力为后盾，依据党的路线、方针、政策和国家法律而制定。社会政策和社会福利制度一经制定便具有权威性和强制性，具有普遍的约束力。

2）广泛性（university）。随着时代的发展，社会规模不断扩大，社会分工体系日趋细化，社会工作行政决策面也越来越广。从宏观社会政策的制定到微观社会政策的执行与落实，都涉及众多机构大量的人力、物力、财力调度问题，需要各级社会工作行政组织通过制定行政决策加以解决。

3）政治性（political nature）。社会工作行政决策的目的首先不是赢利，是以国家为后盾，以法律为依据，从而实现对社会价值的权威性再分配，确立公正平等的社会关系，各种社会政治力量都会对它施加影响。社会工作行政决策过程实质上是权力运用的政治过程，具有明显的政治性。

4）公益性（commonweal）。社会工作行政决策服务的对象很广泛，不仅有残疾人士和社会弱势群体，而且还面向更多的普通大众。因此，很多决策都带有浓厚的公益性色彩，有力地保障了社会整体的良性运行和协调发展。

（3）社会行政决策的主要类型

1）按决策目标实现的时间长短，可分为长期决策（long-term decision-mak-ing）、短期决策（short-term decision-making）和年度决策（annual decision-mak-ing)。

长期决策一般不少于三年，侧重策略性和宏观性，容易受外部环境的影响，是一个持续不断的动态的决策过程。短期决策是由长期决策过程发展出来的，一般为期1～3年，年度决策可归为此种类型。短期决策通常使目标和决策对象更为明确和详细也更具有活动取向，它着重于活动的实施与完成，又称为管理性决策。

2）按社会工作行政决策主体地位的不同，可分为高层决策（the upper deci-sion-making）、中层决策（the middle-level decision-making）和基层决策（the grass-foot decision-making)。

①高层决策。高层决策又可称为宏观决策、战略决策或中央决策，是由中央政府所作的宏观社会福利制度和政策的决定。主要形式有方针、政策、规章、条例、办法、法规、计划及重大方案，具有战略性、整体性和长期性的特点。

②中层决策。中层决策也可称为中观决策、策略决策或地方决策，是组织内中层管理者做出的，关系到本地区或本部门的一些较大问题的决定。它主要以宏观决策所规定的目标为决策标准，内容包括设计、调整组织的体制结构规划，安排各类资源，协调、控制各个环节等。中央决策具有策略性、局部性和连接性的特点。

③基层决策。基层决策又称为微观决策或战术决策，是由组织内基层管理者做出的，主要解决日常实际社会服务工作中的具体问题。它比管理决策更具体化、定量化，具有战术性、技术性、短期性的特点。

3）按决策主体的人数和决策权力的分配情况，可分为群体决策（group deci-sion-making）、集体决策（collective decision-making）和个人决策（personal deci-sion-making)。

①群体决策。群体决策一般是指一定行政单位的全体成员共同分享决策权力，对决策问题根据少数服从多数和意见一致原则进行投票或举手表决来做出决策。

②集体决策。集体决策是指享有决策权力的一群行政官员，通过会议和集体表决的方式来通过决策方案，资本主义国家的议会决策方式和社会主义国家的集体领导就属于此种决策方式。

③个人决策。个人决策指某个行政机关的首长单独掌握决策权力，主要以首长的拍板定案为终结来决定决策方案的选择，其他行政官员有建议、批评、议论方案的权力，但没有抉择权力。

4）按决策的不同条件和结果，可分为确定型决策（certainty decision-mak-ing）、风险投资（risk decision-making）和非确定型决策（uncertainty decision-making)。

①确定型决策。确定型决策是指决策者所面临的客观条件和环境是确定的，易于决策者掌握资料，制订各种备选方案，并且每一种方案的结果都是可预期的，因而可按要求从中选出最佳方案的决策。

②风险投资。风险投资是指存在一定的不确定因素，需要决策者冒一定的风险去进行选择的决策。一般来说，风险性决策有五个特点∶要有需要达到的明确目标;要有两个以上的可供选择的方案;决策问题的解决面临不以决策者主观意志为转移的两种以上变化不定的客观条件或自然状态;有不同的方案，并且在不同的客观条件下，其得失损益是可以计算出来的;各种自然状态在未来如何出现，有以统计为依据的概率可循。

③非确定型决策。非确定型决策是指面临多种不确定的环境和条件，从不同的角度考虑，可以做出不同的选择，每种方案在不同环境和条件下的结果又是不确定的，因而很难确定哪种选择是最好的决策。这类决策的特点是∶目标因人而异;有两个以上可供选择的方案，且在不同的条件下，可以计算出各方案的得失;要决策的问题有不以决策者的主观意志为转移的两种以上变化不定的客观条件;多种客观条件出现的概率无法知道。这类决策要求领导者慎重从事，从多方面进行分析比较和综合评价，并在此基础上做出决策。国内外许多学者对此提出了各种决策方法和标准。

5）按所使用决策方法的先进程度，可分为经验决策（experience decision-making）和科学决策（science decision-making）。

①经验决策。经验决策是指决策者根据个人或集团的思想水平、工作能力、生活经验等个人素质做出决定。人类历史上的绝大部分决策基本上都是根据经验做出的。然而在现代社会，伴随着新的社会问题的出现，经验决策越来越不能适应形势的发展，特别是应对非程序化决策时，往往显得无能为力。

②科学决策。科学决策是指建立在科学思考、科学预测和科学计算基础上的决策。它根据目标的不同，变量的多寡，限制条件的差异等，采取适当的方法，然后做出决定。科学决策适用于解决多变量、大系统的统筹安排问题，具有准确、严密、客观、可靠等特点，并能适用于各种新问题，在现代社会的许多领域中，是经验型决策方法所无法替代的。

2.行政决策的制定与实施

社会工作行政决策必须遵循科学的决策程序及方法。一般说来，社会工作行政决策的步骤如图 3—1所示。

（1）识别问题和评估需要

识别问题和评估需要是决策方案建立的首要基础。发现问题是决策的起点。从某种意义上讲，决策就是为了解决一定的问题而制定的，其目的是为了实现组织内部活动及其目标与外部环境的动态平衡。社会工作行政决策问题不是一般意义上的问题，而是特指政府有关部门认知、接纳并进入政府议程，在自己的权限范围内，采取一定的行动，并试图加以解决的社会工作行政问题。

识别问题首先要了解问题发生的脉络背景，然后在定量分析、准确描述问题的基础上，再通过定性分析界定问题的性质，最后还要对问题进行因果分析。

评估需要意味着对多种需要类型的鉴别和选择。英国学者布拉德肖提出的四种需要类型，即规范性需要、感觉性需要、表达性需要和比较性需要，对进行评估需要具有重要的借鉴意义。

（2）制定目标

问题明确之后，社会工作行政决策就要针对问题确定目标。确定决策目标方向较为常用的一种方法是德尔菲法（delphi technique）。

德尔菲法是美国著名的兰德公司发掘出的一种决策方法，又称为专家调查法。该方法强调参与决策的成员互不见面，而是通过精心设计的问卷将许多专家的意见集中起来，形成决策。该方法的操作步骤是。 主持人将所需要讨论的问题设计成调查问卷（开放式问卷）并发放给各专家，让其填答。然后，主持人将第一轮收集到的意见进行归纳，再设计一份问卷送给专家。问卷提供第一轮调查的结果并给出集体的居中意见，请专家再做一次判断。如果某人的意见与居中意见不同，就请其简述理由。最后，将第二轮调查征求到的意见讲行统计处理，得出专家群体的居中意见。

德尔菲法的优点在于背靠背式的征求意见能避免面对面讨论所造成的不利影响，有助于花较少的时间获取到较为丰富的信息。该技术的局限性在于决策的信度和效度在很大程度上取决于各专家的素质，但专家们是否有足够多的时间、兴趣、精力和能力去思考问题则难以预知。另外，个别专家富于创新性的建议也有可能因不合集体的居中意见而被舍弃。

为了更为明确地解释德尔菲法，现列举某养老院的例子来进行说明（见表 3-2)。

从表3—2可见，目标3的得分是27分，排在第一位，其次是目标4，再次是目标 2。这就是用德尔菲法排出的目标顺序。如果这是第一轮排序，则主持人应将结果反馈给专家并请其再做一次判断。在第二轮征求意见时，主持人不必再列出所有目标，而应视机构需要选择若干目标进行排序，然后再统计出结果即可。

（3）拟订和选择方案

社会工作行政决策确定目标之后，就要拟订多个社会工作行政决策方案，并且还要用优选法从中摘选出最合适的决策方案。下面介绍三种选择理想方案的方法——穆迪优先图表法（moody preferential graphology）、横向冲击型模型（later-al impact model）和可行方案模型（feasible program model）。

1）穆连优先图表法。穆迫优先图表法是美国学者P.E.穆迪创制的，适于决策者在各个备选方案中做出选择。该图表有简单优先图表、多个输人加权优先图表、组合优先图表与优先图麦的扩充使用四种，其中，应用最广泛的是简单优先图表。这种图表可以帮助决策人按重要性排列出各方案。

2）横向冲击模型。横向冲击型模型主要用于评估各可行方案对社会问题所产生的影响程度。首先，决策者需妄对机构现在要解决的社会问题的重要性评定分数，以便确定急需解决的社会问题的优先顺序。其次，评估各可行方案能对社会问颜所产生的影响程度并结出分数。最后。结合两组数字，从中选出解决相应社会问题的理想方案。

3）可行方案模型。决策者还可采用"可行方案模型"选出最理想的方案，在这个模型中必须遵守以六个原则∶

①效率。效率指资源投入和服务产出的比率。

②效能。效能指方案达到目标的程度。

③可行性。可行性指成功实施这项方案的可能程度，包括目标是否实际可行，机构员工能否完成这个方案，机构过去完成这类方案的记录和方案计划是否适当等。

④重要性。重要性指这个方案是否是实现目标的唯一方法和途径。

⑤公平。公平指这个服务方案能否公平地提供给有需要的个人或团体的程度。附加的结果。附加的结果指社会将会获得或损失范围的程度，而这种范围并未在方案所要达到的目标上列明。

总之，某项方案越能符合上述原则，则越应被选为最理想的方案。

（4）评估决策效果

决策效果评估主要是运用一定的分析方法和技术手段，按照一定的评估标准，根据其所能带来的社会和经济效益，对备选方案的可行性及目的性等情况进行个体评判和综合比较，并预测性地估计各备选方案的优劣。对所选择活动方案运用最多的两种评价方法是风险型和不确定型决策评价方法。

1）风险型决策方法。该方法主要用于人们对未来有一定程度的认识，但又不能完全肯定的情况。这样，实施方案在未来可能会遇到很多种不同的情况（或自然状态）。每一种情况均有出现的可能，人们无法确知，但可以根据以往的经验和资料来推断各种情况出现的概率。因此，据此制定的决策具有一定的风险。

风险决策的评价方法也有很多，决策树法是比较常用的一种。用决策树的方法比较和评价不同方案的社会经济效果，需要进行以下几个步骤的工作∶

①根据可替换方案的数目和对未来社会环境或自然状况的了解，绘出决策树型图。

②计算出各方案的期望值，具体包括以下两步∶第一，计算出各概率分支的期望值，并用方案在各自然状态下的收益值分别乘以各自然状态出现的概率;第二，将各概率分支的期望值相加，并将所得值记在相应的自然状态点上。

③考虑各方案所需的投资，比较不同方案的期望收益值。

④剪掉期望收益值较小的方案分支，将保留下来的方案作为被选实施的方案。如果是多阶段或多级决策，则需要重复②③④这几项工作。

2）非确定性决策方法。这种评价方法适用于人们对未来的认识程度低于确定型决策和风险型决策这两种情况。如果人们只知道未来可能出现多种自然状态，但对出现的概率全然不知，那么在比较不同方案的社会、经济效果时，就只能根据主观选择的一些原则。具体来说，有以下原则∶

①乐观原则。这主要取决于决策者。本人比较乐观，认为未来会出现最好的自然状态，所以不论采用何种方案均可能取得该方案的最好效果，那么决策时就可以首先找出各方案在各种自然状态下的最大收益值，即在最好自然状态下的收益值，然后进行比较，并找出在最好自然状态下能够带来最大收益的方案作为决策实施方案。

②悲观原则。与乐观原则相反，决策者对未来比较悲观，认为未来会出现最差的自然状态。因此，不论采取何种方案，均只能取得该方案的最小收益值。所以在决策时首先会计算出和找出方案在自然状态下的最小收益值，即与最差自然状态相应的收益值，然后进行比较，并选择在最差自然状态下仍能带来"最大收益"（或最小损失）的方案作为实施方案。

③折中原则。这种方法认为应在两种极端中求得平衡。决策时，既不要把未来想得过于乐观也不要想得过于悲观。而是采取折中的办法，认为最好和最坏的自然状态均有出现的可能。因此，可以根据决策者的判断，给最好自然状态以一个乐观系数，给最差自然状态一个悲观系数，两者之和为1，然后用各方案在最好状态下，的收益值与乐观系数相乘所得的积，加上各方案在最差自然状态下的收益值与悲观系数的乘积，得出各方案的期望收益值，然后据此比较各方案的社会经济效果，并在此基础上做出选择。

（5）科学总结决策经验

决策实施的重要方面是对决策信息的反馈工作，要有一套追踪检查的办法，其要点如下∶

1）制定规章制度。

2）用规章制度来衡量执行情况。

3）随时纠正偏差。