最低生活保障及特困救助法规与政策

最低生活保障及特困救助法规与政策

城乡居民最低生活保障(以下简称城乡低保)制度，是我国城乡困难群众基本生活救助体系的核心组成部分。为了规范城市低保制度，保障城市居民基本生活，国务院于1999年颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》,各省、自治区、直辖市人民政府相继颁布了实施办法，对城市低保中的若干问题作出了规定。为了切实解决农村贫困人口的生活困难，促进农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平，经过实践探索，国务院于2007年发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。该通知为解决农村贫困人口温饱问题提供了政策依据。之后，各省、自治区、直辖市人民政府根据该通知制定了农村低保制度的实施细则。2014年国务院公布《社会救助暂行办法》, 自2014年5月1日起施行。其中的第二章对最低生活保障作了明确规定。国家对共同生 活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。

民政部为规范最低生活保障审核确认工作，根据《社会救助暂行办法》《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于改革完善社会救助制度的意见〉的通知》及国家相关规定，制定《最低生活保障审核确认办法》,已经于2021年6月3日民政部部长办公会议审议通过。原《最低生活保障审核审批办法(试行)》已经失效。

此外，我国长期以来一直在农村中实行五保供养制度。新的《社会救助暂行办法》将此归入了“特困人员供养”制度，并且将特困人员供养制度从农村扩展到了城市。

一 、最低生活保障制度法规与政策

(一)低保对象资格

低保资格条件包括：户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定低保对象的3个基本要件。持有当地常住户口的居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准，且家庭财产状况符合当地人民政府规定条件的，可以申请低保。

共同生活的家庭成员包括：配偶；未成年子女；已成年但不能独立生活的子女，包括在校接受本科及以下学历教育的成年子女；其他具有法定赡养、扶养、抚养义务关系并长期共同居住的人员。

下列人员不计入共同生活的家庭成员：连续3年以上(含3年)脱离家庭独立生活的宗教教职人员；在监狱内服刑、在戒毒所强制隔离戒毒或者宣告失踪人员；省级人民政府民政部门根据本条原则和有关程序认定的其他人员。

持有非农业户口的居民可以申请城市低保，持有农业户口的居民可以申请农村低保。取消农业和非农业户口划分的地区，原则上可以将申请人户籍所在地为城镇且居住超过一定期限、无承包土地、不参加农村集体经济收益分配等作为申请城市低保的户籍条件。家庭收入是指共同生活的家庭成员在规定期限内的全部现金及实物收入。家庭财产是指家庭成员拥有的全部动产和不动产。

(二)低保的申请与审核

申请最低生活保障以家庭为单位，由申请家庭确定一名共同生活的家庭成员作为申请人，向户籍所在地乡镇人民政府(街道办事处)提出书面申请；实施网上申请受理的地方，可以通过互联网提出申请。

申请人有下列情况之一的，可以单独提出申请：①最低生活保障边缘家庭中持有中华人民共和国残疾人证的一级、二级重度残疾人和三级智力残疾人、三级精神残疾人；②最低生活保障边缘家庭中患有当地有关部门认定的重特大疾病的人员；③脱离家庭、在宗教场所居住3年以上(含3年)的生活困难的宗教教职人员；④县级以上人民政府民政部门规定的其他特殊困难人员。其中，最低生活保障边缘家庭一般指不符合最低生活保障条件，家庭人均收入低于当地最低生活保障标准1.5倍，且财产状况符合相关规定的家庭。

申请最低生活保障，共同生活的家庭成员应当履行以下义务：①按规定提交相关申请材料；②承诺所提供的信息真实、完整；③履行授权核对其家庭经济状况的相关手续；④积极配合开展家庭经济状况调查。

乡镇人民政府(街道办事处)应当对提交的材料进行审查，材料齐备的，予以受理；材料不齐备的，应当一次性告知补齐所有规定材料；可以通过国家或地方政务服务平台查询获取的相关材料，不再要求重复提交。

对于已经受理的最低生活保障家庭申请，共同生活家庭成员与最低生活保障经办人 员或者村(居)民委员会成员有近亲属关系的，乡镇人民政府(街道办事处)应当单独登记备案。

(三)低保申请者的家庭经济状况调查

家庭经济状况指共同生活家庭成员拥有的全部家庭收入和家庭财产。

家庭收入指共同生活的家庭成员在规定期限内获得的全部现金及实物收入。主要包括：①工资性收入。工资性收入指就业人员通过各种途径得到的全部劳动报酬和各种福利并扣除必要的就业成本，包括因任职或者受雇而取得的工资、薪金、奖金、劳动分红、津贴、补贴以及与任职或者受雇有关的其他所得等。②经营净收入。经营净收入指从事生产经营及有偿服务活动所获得全部经营收入扣除经营费用、生产性固定资产折旧和生产税之后得到的收入。包括从事种植、养殖、采集及加工等农林牧渔业的生产收入，从事工业、建筑业、手工业、交通运输业、批发和零售贸易业、餐饮业、文教卫生 业和社会服务业等经营及有偿服务活动的收入等。③财产净收入。财产净收入指出让动产和不动产，或将动产和不动产交由其他机构、单位或个人使用并扣除相关费用之后得到的收入，包括储蓄存款利息、有价证券红利、储蓄性保险投资以及其他股息和红利等收入，集体财产收入分红和其他动产收入，以及转租承包土地经营权、出租或者出让房 产以及其他不动产收入等。④转移净收入。转移净收入指转移性收入扣减转移性支出之 后的收入。其中，转移性收人指国家、机关企事业单位、社会组织对居民的各种经常性 转移支付和居民之间的经常性收入转移，包括赡养(抚养、扶养)费、离退休金、失业保险金、遗属补助金、赔偿收入、接受捐赠(赠送)收入等；转移性支出指居民对国家、企事业单位、社会组织、居民的经常性转移支出，包括缴纳的税款、各项社会保障支出、赡养支出以及其他经常性转移支出等。⑤其他应当计入家庭收入的项目。

下列收入不计人家庭收入：①国家规定的优待抚恤金、计划生育奖励与扶助金、奖学金、见义勇为等奖励性补助；②政府发放的各类社会救助款物；③“十四五”期间，中央确定的城乡居民基本养老保险基础养老金；④设区的市级以上地方人民政府规定的其他收入。

对于共同生活的家庭成员因残疾、患重病等增加的刚性支出、必要的就业成本等，在核算家庭收入时可按规定适当扣减。

家庭财产指共同生活的家庭成员拥有的全部动产和不动产。动产主要包括银行存款、证券、基金、商业保险、债权、互联网金融资产以及车辆等。不动产主要包括房屋、林木等定着物。对于维持家庭生产生活的必需财产，可以在认定家庭财产状况时予以豁免。

乡镇人民政府(街道办事处)应当自受理最低生活保障申请之日起3个工作日内启动家庭经济状况调查工作。调查可以通过入户调查、邻里访问、信函索证或者提请县级人民政府民政部门开展家庭经济状况信息核对等方式进行。共同生活家庭成员经常居 住地与户籍所在地不一致的，经常居住地县级人民政府民政部门和乡镇人民政府(街道办事处)应当配合开展家庭经济状况调查、动态管理等相关工作。发生重大突发事件时，入户调查、邻里访问程序可以采取电话、视频等非接触方式进行。

县级人民政府民政部门应当在收到乡镇人民政府(街道办事处)对家庭经济状况进行信息核对提请后3个工作日内，启动信息核对程序，根据工作需要，依法依规查询共同生活家庭成员的户籍、纳税记录、社会保险缴纳、不动产登记、市场主体登记、住房公积金缴纳、车船登记，以及银行存款、商业保险、证券、互联网金融资产等信息。

县级人民政府民政部门可以根据当地实际情况，通过家庭用水、用电、燃气、通信等日常生活费用支出，以及是否存在高收费学校就读(含入托、出国留学)、出国旅游等情况，对家庭经济状况进行辅助评估。

经家庭经济状况信息核对，不符合条件的最低生活保障申请，乡镇人民政府(街道办事处)应当及时告知申请人。

申请人有异议的，应当提供相关佐证材料；乡镇人民政府(街道办事处)应当组织开展复查。

(四)低保申请的民主评议

乡镇人民政府(街道办事处)应当根据家庭经济状况调查核实情况，提出初审意 见，并在申请家庭所在村、社区进行公示。公示期为7天。公示期满无异议的，乡镇人民政府(街道办事处)应当及时将申请材料、家庭经济状况调查核实结果、初审意见等相关材料报送县级人民政府民政部门。

公示有异议的，乡镇人民政府(街道办事处)应当对申请家庭的经济状况重新组织调查或者开展民主评议。调查或者民主评议结束后，乡镇人民政府(街道办事处)应当重新提出初审意见，连同申请材料、家庭经济状况调查核实结果等相关材料报送县级人民政府民政部门。

(五)低保申请的审核审批以及低保金发放

县级人民政府民政部门应当自收到乡镇人民政府(街道办事处)上报的申请材料、家庭经济状况调查核实结果和初审意见等材料后10个工作日内，提出审核确认意见。

对单独登记备案或者在审核确认阶段接到投诉、举报的最低生活保障申请，县级人民政府民政部门应当入户调查。

县级人民政府民政部门经审核，对符合条件的申请予以确认同意，同时确定救助金额，发放最低生活保障证或确认通知书，并从作出确认同意决定之日下月起发放最低生活保障金。对不符合条件的申请不予确认同意，并应当在作出决定3个工作日内，通过乡镇人民政府(街道办事处)书面告知申请人并说明理由。

最低生活保障审核确认工作应当自受理之日起30个工作日之内完成；特殊情况下，可以延长至45个工作日。

最低生活保障金可以按照审核确定的申请家庭人均收入与当地最低生活保障标准的实际差额计算；也可以根据申请家庭困难程度和人员情况，采取分档方式计算。

县级人民政府民政部门应当在最低生活保障家庭所在村、社区公布最低生活保障申请人姓名、家庭成员数量、保障金额等信息。信息公布应当依法保护个人隐私，不得公开无关信息。

最低生活保障金原则上实行社会化发放，通过银行、信用社等代理金融机构，按月支付到最低生活保障家庭的账户。乡镇人民政府(街道办事处)或者村(居)民委员会相关工作人员代为保管用于领取最低生活保障金的银行存折或银行卡的，应当与最低生

活保障家庭成员签订书面协议并报县级人民政府民政部门备案。对获得最低生活保障后生活仍有困难的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者，县级以上地方人民政府应当采取必要措施给予生活保障。

未经申请受理、家庭经济状况调查、审核确认等程序，不得将任何家庭或者个人直接纳入最低生活保障范围。

(六)低保动态管理

共同生活的家庭成员无正当理由拒不配合最低生活保障审核确认工作的，县级人民政府民政部门和乡镇人民政府(街道办事处)可以终止审核确认程序。

最低生活保障家庭的人口状况、收入状况和财产状况发生变化的，应当及时告知乡镇人民政府(街道办事处)。

乡镇人民政府(街道办事处)应当对最低生活保障家庭的经济状况定期核查，并根据核查情况及时报县级人民政府民政部门办理最低生活保障金增发、减发、停发手续。

对短期内经济状况变化不大的最低生活保障家庭，乡镇人民政府(街道办事处)每年核查一次；对收入来源不固定、家庭成员有劳动能力的最低生活保障家庭，每半年核查一次。核查期内最低生活保障家庭的经济状况没有明显变化的，不再调整最低生活保障金额度。发生重大突发事件时，核查期限可以适当延长。

县级人民政府民政部门作出增发、减发、停发最低生活保障金决定，应当符合法定 事由和规定程序；决定减发、停发最低生活保障金的，应当告知最低生活保障家庭成员并说明理由。

鼓励具备就业能力的最低生活保障家庭成员积极就业。对就业后家庭人均收入超过 当地最低生活保障标准的最低生活保障家庭，县级人民政府民政部门可以给予一定时间的渐退期。

最低生活保障家庭中有就业能力但未就业的成员，应当接受人力资源社会保障等有关部门介绍的工作；无正当理由，连续3次拒绝接受介绍的与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的，县级人民政府民政部门应当决定减发或者停发其本人的最低生活保障金。

县级以上地方人民政府民政部门和乡镇人民政府(街道办事处)应当公开社会救助服务热线，受理咨询、举报和投诉，接受社会和群众对最低生活保障审核确认工作的监督。申请或者已经获得最低生活保障的家庭成员对于民政部门作出的具体行政行 为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。从事最低生活保障工作的人员存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、失职渎职等行为的，应当依法依规追究相关责任。对秉持公心、履职尽责但因客观原因出现失误偏差且能够及时纠正的，依法依规免于问责。

二、 特困人员供养法规与政策

2020年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》将特困救助供养覆盖的未成年人年龄从16周岁延长至18周岁。

(一).特困人员对象范围

城乡老年人、残疾人以及未满18周岁的未成年人，同时具备以下条件的，应当依法纳入特困人员救助供养范围：无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力。具体认定应该根据民政部发布的《特困人员认定办法》来决定。

符合下列情形之一的，应当认定为无劳动能力：60周岁以上的老年人；未满18周岁且未参加工作的未成年人或未满16周岁的未成年人；残疾等级为一、二级的智力、精神残疾人，残疾等级为一级的肢体残疾人；省、自治区、直辖市人民政府规定的其他情形。

收入总和低于当地最低生活保障标准，且财产符合当地特困人员财产状况规定的，应当认定为本办法所称的无生活来源。这里所说的收入包括工资性收人、经营净收入、财产净收人、转移净收入等各类收入，不包括城乡居民基本养老保险中的基础养老金、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等社会福利补贴。特困人员财产状况认定标准由设区的市级以上地方人民政府民政部门制定，并报同级地方人民政府同意。

无履行义务能力，具备特困人员条件的情况包括：60周岁以上或者重度残疾的最低生活保障对象，且财产符合当地特困人员财产状况规定的；无民事行为能力、被宣告失踪或者在监狱服刑的人员，且财产符合当地特困人员财产状况规定的；省、自治区、直辖市人民政府规定的其他情形。

未满18周岁的未成年人同时符合特困人员救助供养条件和孤儿认定条件的，应当纳入孤儿基本生活保障范围，不再认定为特困人员。

(二)特困人员救助供养制度的基本原则

(1)坚持托底供养。强化政府托底保障职责，为城乡特困人员提供基本生活、照料服务、疾病治疗和殡葬服务等方面保障，做到应救尽救、应养尽养。

(2)坚持属地管理。县级以上地方人民政府统筹做好本行政区域内特困人员救助供养工作，分级管理，落实责任，强化管理服务和资金保障，为特困人员提供规范、适度的救助供养服务。

(3)坚持城乡统筹。健全城乡特困人员救助供养工作管理体制，在政策目标、资金筹集、对象范围、供养标准、经办服务等方面实现城乡统筹，确保城乡特困人员都能获得救助供养服务。

(4)坚持适度保障。立足经济社会发展水平，科学合理制定救助供养标准，加强与其他社会保障制度衔接，实现特困人员救助供养制度保基本、全覆盖、可持续。

(5)坚持社会参与。鼓励、引导、支持社会力量通过承接政府购买服务、慈善捐赠以及提供志愿服务等方式，为特困人员提供服务和帮扶，形成全社会关心、支持、参与特困人员救助供养工作的良好氛围。

(三)特困人员救助供养办理程序

(1)申请程序。申请特困人员救助供养的，由本人向户籍所在地的乡镇人民政府 (街道办事处)提出书面申请，按规定提交相关材料，书面说明劳动能力、生活来源以及赡养、抚养、扶养情况。本人申请有困难的，可以委托村(居)民委员会或者他人代为提出申请。乡镇人民政府(街道办事处)以及村(居)民委员会应当及时了解掌握辖区内居民的生活情况，发现符合特困人员救助供养条件的人员，应当告知其救助供养政策，对无民事行为能力等无法自主申请的，应当主动帮助其申请。

(2)审核程序。乡镇人民政府(街道办事处)应当通过入户调查、邻里访问、信函 索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的收入状况、财产状况以及其他证明材料等进行调查核实，于20个工作日内提出初审意见，在申请人所在村(社区)公示后，报县级人民政府民政部门审批。申请人及有关单位、组织或者个人应当配合调查，如实提供有关情况。

(3)审批程序。县级人民政府民政部门应当全面审查乡镇人民政府(街道办事处) 上报的调查材料和审核意见，并随机抽查核实，于20个工作日内作出审批决定。对符合条件的申请予以批准，并在申请人所在村(社区)公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。

(4)终止程序。特困人员不再符合救助供养条件的，村(居)民委员会或者供养服务机构应当及时告知乡镇人民政府(街道办事处),由乡镇人民政府(街道办事处)审核并报县级人民政府民政部门核准后，终止救助供养并予以公示。县级人民政府民政部门、乡镇人民政府(街道办事处)在工作中发现特困人员不再符合救助供养条件的，应当及时办理终止救助供养手续。特困人员中的未成年人，满18周岁后仍在接受义务教育或在普通高中、中等职业学校就读的，可继续享有救助供养待遇。

(四)特困人员救助供养内容、标准和形式

特困人员救助供养主要包括以下内容：一是提供基本生活条件，包括供给粮油、副食品、生活用燃料、服装、被褥等日常生活用品和零用钱。可以通过实物或者现金的方式予以保障。二是对生活不能自理的给予照料，包括日常生活、住院期间的必要照料等基本服务。三是提供疾病治疗。全额资助参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分。医疗费用按照基本医疗保险、大病保险和医疗救助等医疗保障制度规定支付后仍有不足的，由救助供养经费予以支持。四是办理丧葬事宜。特困人员死亡后的丧葬事宜，集中供养的由供养服务机构办理，分散供养的由乡镇人民政府(街道办事处)委托村(居)民委员会或者其亲属办理。丧葬费用从救助供养经费中支出。五是对符合规定标准的住房困难的分散供养特困人员，通过配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村危房改造等方式给予住房救助。六是对在义务教育阶段就学的特困人员，给予教育救助；对在高中教育(含中等职业教育)、普通高等教育阶段就学的特困人员，根据实际情况给予适当教育救助。

特困人员救助供养标准包括基本生活标准和照料护理标准。基本生活标准应当满足特困人员基本生活所需。照料护理标准应当根据特困人员生活自理能力和服务需求分类制定，体现差异性。特困人员救助供养标准由省、自治区、直辖市或者设区的市 级人民政府综合考虑地区、城乡差异等因素确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变化情况适时调整。民政部、财政部要加强对特困人员救助供养标准制定工作的指导。

特困人员救助供养形式分为在家分散供养和在当地的供养服务机构集中供养。具备生活自理能力的，鼓励其在家分散供养；完全或者部分丧失生活自理能力的，优先为其提供集中供养服务。

(1)分散供养。对分散供养的特困人员，经本人同意，乡镇人民政府(街道办事处)可委托其亲友或村(居)民委员会、供养服务机构、社会组织、社会工作服务机构等提供日常看护、生活照料、住院陪护等服务。有条件的地方，可为分散供养的特困人员提供社区日间照料服务。

(2)集中供养。对需要集中供养的特困人员，由县级人民政府民政部门按照便于管理的原则，就近安排到相应的供养服务机构；未满18周岁的，安置到儿童福利机构。

(五)特困人员供养服务机构建设

1.供养机构类型

为深人贯彻落实《社会救助暂行办法》和《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》,充分发挥社会力量在社会救助工作中的积极作用，进一步提升农村特困人员供养服务机构(以下简称供养机构)建设管理服务水平，有效保障农村特困人员基本生活，民政部办公厅2017年发布《关于在全国开展农村特困人员供养服务机构社会化改革试点工作的通知》。其中提出，供养机构有三种类型。

(1)公建公营模式。这是我国一直以来推行的供养机构模式。政策要求各地继续做好供养机构条件改善、加强管理、提高床位利用率的同时，重点探索供养机构社会化改革路径。

(2)探索公建民营模式。政府制定管理服务标准并进行经营监管，引入专业化、高水平的社会力量参与供养机构管理工作，借助其建立规范、专业、优质的管理服务模式和先进的管理理念，提升供养机构管理服务水平。政府通过运营补贴、购买服务等方式，支持公建民营机构发展。同时，加强监督管理，明晰权责关系，确保优先满足农村特困人员供养需求、兼顾社会养老需求，确保国有资产不流失、服务水平明显得到提高。

(3)探索合建合营模式。在供养机构建设和运营上积极引入“合建合营” (PPP)模式，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商的原则，科学评估特困供养服务需求，充分利用现有供养机构的土地资源和房屋设施，探索运用PPP模式改扩建一批供养机构。政府可以通过减免土地出让金和其他税费等方式，鼓励、引导社会力量开展供 养机构建设运营。社会力量在政府的监管下承担相应的建设运营工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。

2.供养服务机构管理

供养服务机构应当依法办理法人登记，建立健全内部管理、安全管理和服务管理等制度，为特困人员提供日常生活照料、送医治疗等基本救助供养服务。有条件的经主管部门批准可设立医务室或者护理站。供养服务机构应当根据服务对象人数和照料护理需求，按照一定比例配备工作人员，加强社会工作岗位开发设置，合理配备使用社会工作者。

三、基本生活救助工作绩效评价

为贯彻落实《社会救助暂行办法》《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障 工作的意见》《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》等文件相关要求，不断提高困难群众基本生活救助工作管理服务水平和资金使用效益，民政部、财政部2016年联合制定了《困难群众基本生活救助工作绩效评价办法》。原来的《最低生活保障工作绩效评价办法》同时废止。

基本生活救助工作绩效评价，是指运用科学合理的评价方法、指标体系和评价标准，全面客观衡量各省(自治区、直辖市)年度基本生活救助工作的质量和效果。评价范围包括最低生活保障、特困人员救助供养和临时救助。民政部、财政部负责组织开展基本生活救助工作绩效评价。根据需要，可委托地方民政、财政部门或具备资质的第三方组织具体实施。

基本生活救助工作绩效评价指标体系由工作保障、工作管理、工作效果和工作创新4个评价指标构成，每个评价指标可分解为若干项评价内容，具体评价内容可视年度工作情况作适当调整。

基本生活救助工作绩效评价采取以下步骤：首先，自我评价。各省(自治区、直辖市)人民政府民政、财政部门应根据本办法，对照年度绩效评价指标和评价标准，对本地区基本生活救助工作进行绩效自评，并将自评报告报民政部、财政部。其次，实地核查。民政部、财政部组织力量对各省(自治区、直辖市)基本生活救助工作开展情况进 行实地核查。再次，综合评价。民政部、财政部根据各省(自治区、直辖市)自评情况、实地核查情况和相关数据，对各省(自治区、直辖市)基本生活救助工作绩效作出量化评价，划定绩效等级。最后，通报。民政部、财政部将基本生活救助工作绩效评价 结果通报各省(自治区、直辖市)人民政府民政部门和财政部门。对评价结果为优秀和良好的予以表扬，对评价结果为不合格的省(自治区、直辖市)有关部门负责人进行约谈。