城市社区居民自治法规与政策

城市社区居民自治法规与政策

一、居民委员会的性质、组织设置和主要职能

(一)居民委员会的性质和主要特点

关于我国城市居民委员会的性质，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称《居民委员会组织法》)都有明确规定。概括地说，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，它具有以下几个显著特征。

1.群众性

居民委员会既不是一级政权组织，也不是基层政府的派出机构，而是一种群众性组织。居住在某一地区的居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有责任和义务参加居民委员会组织。

2.自治性

这是居民委员会组织的本质特征之一。它主要是指在国家法律法规和政策规定的范围内，在基层党组织的领导和基层政府及其派出机关的指导下拥有一定的自主权和自决权，实行居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。居民委员会形成的决定、决议，虽具有一定的约束力，但不具有国家强制性，主要依靠广大居民的自觉认同以及说服、教育、批评、帮助和公众舆论监督得以执行。

3.地域性

居民委员会是地域性的群众组织，是根据居民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立的。同一居民委员会组织的各住户之间一般都具有邻里街坊关系。

(二)居民委员会的组织设置

居民委员会的设立、撤销、规模调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定，这是《居民委员会组织法》对居民委员会设置的明确规定。《关于加强和改进城市社区居

民委员会建设工作的意见》(中办发〔2010〕27号)(以下简称《中办发〔2010〕27号文件》)和《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(中发〔2017〕13号)(以下简称《中发〔2017〕13号文件》)均进一步要求加快社区居民委员会组织全覆盖。明确提出，社区居民委员会的设置要充分考虑公共服务资源配置和人口规模、管理幅度等因素，按照便于管理、便于服务、便于居民自治的原则确定管辖范围；要加快工矿企业所在地、国有农(林)场、城市新建住宅区、流动人口聚居地的社区居民委员会组建工作；新建住宅区居民入住率达到50%的，应及时成立社区居民委员会，在此之前应成立居民小组或由相邻的社区居民委员会代管，实现对社区居民的全员管理和无缝隙管理。

关于居民委员会组织体系的内部设置，《宪法》《居民委员会组织法》《中办发〔2010〕27号文件》及《中发〔2017〕13号文件》都有一些规定或要求。其中包括：居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选；建立健全居务监督委员  会；健全社区居民委员会下属的委员会设置，建立有效承接社区管理和服务的人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、群众文化等各类下属的委员会，探索在社区居民委员会下设环境和物业管理委员会，切实增强社区居民委员会组织居民开展自治活动和协助城市基层人民政府或者它的派出机关加强社会管理、提供公共服务的能力；选齐配全居民小组长、楼院门栋长，积极开展楼院门栋居民自治，推动形成社区居民委员会及其下属的委员会、居民小组，形成楼院门栋上下贯通、左右联动的社区居民委员会组织体系新格局。

尤其需要注意的是，《中办发〔2010〕27号文件》还提出，为更好地完成社区管理和服务任务，辖区人口较多、社区管理和服务任务较重的社区居民委员会，根据工作需要可建立社区服务站(或称社区工作站、社会工作站)等专业服务机构。按照专干不单干、分工不分家的原则，社区专业服务机构在社区党组织和社区居民委员会统一领导和管理下开展工作，以形成工作合力。社区居民委员会有足够能力承担应尽职责的社区，可以不另设专业服务机构.

(三)居民委员会的工作人员

关于居民委员会的工作队伍，《居民委员会组织法》以及上述中央文件要求，居民委员会由主任、副主任和委员共5～9人组成。在多民族居住地区，居民委员会中应当有人数较少的民族的成员。辖区人口较多、社区管理和服务任务较重的社区居民委员会可适当增加若干社区专职工作人员；社区专职工作人员由基层政府职能部门根据工作需要设岗招聘，街道办事处(乡镇政府)统一管理，社区组织统筹使用。社区居民委员会下属的委员会和居民小组的负责人可以由社区居民推选产生，也可以由社区居民委员会成员或社区专职工作人员经过民主程序兼任。鼓励社区民警、群团组织负责人通过民主选举程序担任社区居民委员会成员，鼓励党政机关和企事业单位优秀年轻干部到社区居民委员会帮助工作或建立经常性联系制度，鼓励高校毕业生、复转军人等社会优秀人才到社区担任专职工作人员，鼓励党政机关、企事业单位在职或退休党员干部、社会知名人士以及社区专职工作人员参与社区居民委员会选举，经过民主选举担任社区居民委员会成员。

推行社区党组织班子成员、社区居民委员会成员与业主委员会成员交叉任职，要做好社区居民委员会工作人员的教育培训和成长进步工作。其主要内容包括：城市基层人民政府或者它的派出机关每年至少对社区居民委员会主任培训一次，其他成员每2年至 少接受培训一次；鼓励社区居民委员会成员和社区专职工作人员立足岗位，自学成才，支持他们参加社会工作职业资格考试和学历教育等，对获得社会工作职业资格的给予职业津贴。关心社区居民委员会工作人员的成长进步，积极把优秀社区居民委员会工作人员培养发展成为党员，积极推荐符合条件的优秀社区居民委员会工作人员担任各级党代会代表、人大代表、政协委员和劳动模范；加大从优秀社区居民委员会成员、社区专职工作人员中考录公务员和选任街道(乡镇)机关、事业单位领导干部的力度；对工作成绩突出、居民群众满意的社区居民委员会工作人员应及时给予宣传、表彰和奖励。

(四)居民委员会的主要职能

关于居民委员会的主要职能，《宪法》《居民委员会组织法》和上述中央文件都有一系列规定和要求。概括地说，包括以下3个方面。

1.依法组织居民开展自治活动

社区居民委员会是社区居民自治的组织者、推动者和实践者，要宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育居民遵守社会公德和居民公约、依法履行应尽义务，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；召集社区居民会议，办理本社区居民的公共事务和公益事业；开展便民利民的社区服务活动，兴办有关服务事业，推动社区互助服务和志愿服务活动；组织居民积极参与社会治安综合治理、开展群防群治，调解民间纠纷，及时化解社区居民群众间的矛盾，促进家庭和睦、邻里和谐；管理本社区居民委员会的财产，推行居务公开；及时向人民政府或者它的派出机关反映社区居民群众的意见、要求和提出建议。

2.依法协助城市基层人民政府或其派出机关开展工作

社区居民委员会是党和政府连接社区居民群众的桥梁和纽带，要协助城市基层人民政府或其派出机关做好与居民利益有关的社会治安、社区矫正、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等工作，推动政府社会管理和公共服务覆盖到全社区。

为了减轻居民委员会协助政府工作的负担，《居民委员会组织法》规定：市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。普遍推行社区公共服务事项准入制度，凡属于基层人民政府及其职能部门、街道办事处职责范围内的事项，不得转嫁给社区居民委员会；凡依法应由社区居民委员会协助的事项，应当为社区居民委员会提供必要的经费和工作条件；凡委托给社区居民委员会办理的有关服务事项，应当实行“权随责走、费随事转”。

3.依法依规组织开展有关监督活动

社区居民委员会是社区居民利益的重要维护者，要组织居民有序参与涉及切身利益的公共政策听证活动，组织居民群众参与对城市基层人民政府或者它的派出机关及其工作人员的工作、驻社区单位参与社区建设的情况进行民主评议，对供水、供电、供气、环境卫生、园林绿化等市政服务单位在社区的服务情况进行监督，并指导和监督社区内 社会组织、业主委员会、业主大会、物业服务企业开展工作，维护社区居民的合法权益。

二、居民自治的基本内容

居民自治内容极为丰富，而且伴随实践的发展而不断发展。但一般认为可将其基本内容概括为“五个民主”,即民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。

(一)民主选举

居民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生，这是《宪法》第111条的明确规定。据此，《居民委员会组织法》作出了民主选举产生居民委员会主任、副主任和委员的若干规定。其中包括：居民委员会每届任期5年，其成员可以连选连任；年满18周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外；选举产生居民委员会成员的具体方式，既可以由本居住地区全体有选举权的居民选举产生，也就是人们通常所说的“直接选举”,也可以由每户派代表选举产生，还 可以根据居民意见由每个居民小组选举代表2~3人选举产生。不管是哪一种选举方式都属于民主选举，但从间接选举逐步向直接选举过渡是居民委员会选举的发展趋势，应稳步扩大社区居民委员会直接选举覆盖面。

(二)民主协商

社区协商是基层群众自治的生动实践，是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式。为了推动新时代的社区协商工作，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年印发了《关于加强城乡社区协商的意见》(中办发〔2015〕41号),明确提出了 以下要求：一是明确协商内容。主要包括：城乡经济社会发展中涉及当地居民切身利益的公共事务、公益事业；当地居民反映强烈、迫切要求解决的实际困难问题和矛盾纠纷；党和政府的方针政策、重点工作部署在城乡社区的落实；法律法规和政策明确要求协商的事项；各类协商主体提出协商需求的事项。二是确定协商主体。基层政府及其派出机关、村(社区)党组织、村(居)民委员会、村(居)务监督委员会、村(居)民小组、驻村(社区)单位、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织、农民合作组织、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方可以作为协商主体。涉及行政村、社区公共事务和居民切身利益的事项，由村(社区)党组织、村(居)民委员会牵头，组织利益相关方进行协商。涉及两个以上行政村、社区的重要  事项，单靠某一村(社区)无法开展协商时，由乡镇、街道党委(党工委)牵头组织开展协商。人口较多的自然村、村民小组，在村党组织的领导下组织居民进行协商。专业性、技术性较强的事项，可以邀请相关专家学者、专业技术人员、第三方机构等进行论证评估。协商中应当重视吸纳威望高、办事公道的老党员、老干部、群众代表，党代表、人大代表、政协委员，以及基层群团组织负责人、社会工作者参与。三是拓展协商形式。坚持村(居)民会议、村(居)民代表会议制度，规范议事规程。结合参与主体 情况和具体协商事项，可以采取村(居)民议事会、村(居)民理事会、小区协商、业主协商、村(居)民决策听证、民主评议等形式，以民情恳谈日、社区(驻村)警务室开放日、村(居)民论坛、妇女之家等为平台，开展灵活多样的协商活动。推进城乡社 区信息化建设，开辟社情民意网络征集渠道，为城乡居民搭建网络协商平台。四是规范协商程序。协商的一般程序是：村(社区)党组织、村(居)民委员会在充分征求意见的基础上研究提出协商议题，确定参与协商的各类主体；通过多种方式，向参与协商的 各类主体提前通报协商内容和相关信息；组织开展协商，确保各类主体充分发表意见建议，形成协商意见；组织实施协商成果，向协商主体、利益相关方和居民反馈落实情况等。对于涉及面广、关注度高的事项，要经过专题议事会、民主听证会等程序进行协 商。通过协商无法解决或存在较大争议的问题或事项，应当提交村(居)民会议或村 (居)民代表会议决定。跨村(社区)协商的协商程序，由乡镇、街道党委(党工委) 研究确定。五是运用协商成果。建立协商成果采纳、落实和反馈机制。需要村(社区) 落实的事项，村(社区)党组织、村(居)民委员会应当及时组织实施，落实情况要在 规定期限内通过村(居)务公开栏、社区刊物、村(社区)网络论坛等渠道公开，接受 群众监督。受政府或有关部门委托的协商事项，协商结果要及时向基层政府或有关部门报告，基层政府和有关部门要认真研究吸纳，并以适当方式反馈。对协商过程中持不同意见的群众，协商组织者要及时做好解释说明工作。协商结果违反法律法规的，基层政府应当依法纠正，并做好法治宣传教育工作。

为进一步落实各级民政部门的责任，增强做好城乡社区协商的自觉性和主动性，扎实推进城乡社区协商制度化、规范化、程序化，民政部于2016年8月8日发布了《民政 部关于深入推进城乡社区协商工作的通知》,从多个方面提出了深入推进城乡社区协商工作的意见。

(三)民主决策、民主管理、民主监督

在居民自治实践过程中，民主决策、民主管理、民主监督的内容和形式是多种多样的。其中居民会议是其重要载体。《居民委员会组织法》和《中办发〔2010〕27号文件》对召开居民会议主要有以下规定或要求：一是居民会议由居民委员会召集和主持， 居民委员会向居民会议负责并报告工作。二是居民会议由18周岁以上的居民组成。既可以由全体18周岁以上的居民参加，也可以由每户派代表参加，还可以由每个居民小组选举代表2～3人参加。但不管是哪种形式，居民会议必须由全体18周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的代表的过半数出席，才能举行。会议的决定，由出席人的过半数通过。三是有五分之一以上的18周岁以上的居民、五分之一以上的户或者三分之一以上的居民小组提议，应当召集居民会议。四是规定了居民会议行使一系列职能。例如，涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定；居民会议有权撤换和补选居民委员会成员；居民会议讨论制定居民公约，其内容不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，并报不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关备案，由居民委员会监督执行；经居民会议讨论决定，居民委员会办理本居住地区公益事业所需的费用，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以向本居住地区的受益单位筹 集，但必须经受益单位同意，收支账目应当及时公布，接受居民监督。

三、居民委员会与政府组织以及相关组织的关系

(一)居民委员会与政府组织的关系

作为我国城市基层群众性自治组织的居民委员会，其与政府组织的关系，突出表现 在以下两个方面：一方面，居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。关于这一点，本节在概述居民委员会主要职能时已经提及。另一方面，政府组织特别是不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。关于这一点，《居民委员会组织法》和《中办发〔2010〕27号文件》提出了以下若干要求：其一，居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民 政府规定并拨付。《中办发〔2010〕27号文件》明确提出，要将社区居民委员会的工作  经费、人员报酬以及服务设施和社区信息化建设等项经费纳入财政预算。街道办事处要将社区居民委员会工作经费纳人街道办事处银行账户管理，实行专款专用，分账核算，不得挪用、挤占、截留，并定期向社区居民委员会及居民公开使用情况，接受居民监督。社区居民委员会成员、社区专职工作人员报酬问题由县级以上地方人民政府统筹解决，其标准原则上不低于上年度当地社会平均工资水平。社区居民委员会成员和社区专职工作人员按国家有关规定参加基本养老、失业、基本医疗、生育、工伤保险，有条件 的地方逐步落实住房公积金政策。其二，居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。其三，市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。

(二)居民委员会与相关组织的关系

居民委员会与社区党组织、社区社会组织、社区业主组织、社区物业服务企业以及驻社区单位具有密切关系。《居民委员会组织法》以及中央相关文件等对此作出了相应的规定或者提出了相应的要求。

1.居民委员会与社区党组织的关系

一方面，社区居民委员会要自觉接受社区党组织的领导。健全社区党组织领导社区 居民委员会开展工作的相关制度。加强社区党组织对社区居民委员会选举工作的领导和指导，提倡按照民主程序将不参与选举的社区党组织负责人推选为居民选举委员会主任，主持居民选举委员会工作。另一方面，社区党组织要支持和保障社区居民委员会充分行使职权，及时帮助解决社区居民委员令工作中存在的困难和问题。为了进一步理顺社区党组织和居民委员会的工作关系，提倡社区党组织班子成员与社区居民委员会成员交叉任职。

2.居民委员会与社区业主组织 和物业服务企业的关系

居民委员会指导、支持、监督社区业是组织和物业服务企业的工作。业主大会、业 主委员会应当接受居民委员会的指导和监督。召开业主大会、业主委员会会议应当告知所在社区居民委员会，并听取其意见。业处大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员云的建议。业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，应当与居民委员会相互协作共同做好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作。社区居民委员会要积极支持物业服务企业开展多种形式的社区服务，物业服务企业要主动接受社区居民委员会的指导和监督。要建立健全社区党组织、社区居民委员会、业主委员会和物业服务企业协调机制，及时协调解决物业服务纠纷，维护各方合法权益。

3.居民委员会与社区社会组织的关系

居民委员会要支持社会组织和社区志愿者参与社区管理和服务。要积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，对不具备登记条件的社区服务性、公益性、互助性社会组织，要主动帮助办理备案手续，并在组织运作、活动场地等方面为其提供帮助。

4.居民委员会与驻社区单位的关系

驻在社区范围内的机关、团体、部队、企业事业组织，虽然不参与所在地的居民委员会具体工作，但应对其工作予以支持。所在地的居民委员会讨论同这些单位有关的问题，需要他们参加会议时，他们应当派代表参加，并且遵守居民委员会的有关决定和居民公约。这是《居民委员会组织法》对居民委员会与驻社区单位关系的基本规定。与此相一致，《中办发〔2010〕27号文件》要求强化驻社区单位的社区建设责任。建立社区 党组织、社区居民委员会、驻社区单位联席会议制度，建立健全社区居民委员会与驻社 区单位协商议事制度，定期研究资源共享、社区共建事项。积极推动驻社区单位将文化、教育、体育等活动设施向社区居民开放。推动驻社区单位将服务性、公益性、社会 性事业逐步向社区开放，为社区居民委员会提供人力、物力、财力支持。并且要求有关部门在评先表优时要主动听取社区居民委员会对驻社区单位的意见。