社会工作行政管理

社会工作行政管理

一、社会工作行改管理的理论知识

1.社会工作行政管理的含义

"行政"与"管理"实际上不是同一个概念，但却有着十分密切的联系。管理的现象早于行政的现象，管理体现在人类生活的各个方面。行政是国家产生后从一般管理中分离出来的，它是服务于国家政权的一种特定的管理活动，因此，行政在实质上仍然是一种管理，是一种具有特定意义的管理，行政从管理中引人了许多行之有效的原则与方法。行政和管理内部都存在主导方与服从方两个层面，其行为过程都包含管理的基本要素和特征。

随着人类管理实践的日趋丰富，人们对管理的认识发生了深刻的变化，特别是工业革命以后，各国学者纷纷从不同的角度对管理实践进行了总结，对管理的概念做了多方面表述，基本上都认为，管理是存在于社会中的一种目标责任活动过程，它以人为中心，以决策为基础，通过计划、组织、领导、控制等手段协调组织活动中的各种关系和工作，以期达到预期的目标。① 借鉴这个概念，可以把社会工作行政管理（administration of the social work）看成是社会工作组织为了实现预期的目标，以人为中心进行的协调活动。社会工作行政管理的目的是把科学管理的方法应用于社会工作机构之中，以使机构能够寻求、获得与维持资源的既定水准，并实现社会工作行政的目标。管理的本质是协调，使个人的努力与集体的预期目标相一致，协调的中心是人，协调的方法是多样的，需要定性的理论和经验，也需要定量的专门技术。

2.社会工作行政管理的特征

1）服务范围的有限性

社会工作行政管理的服务对象主要是社会弱势群体，因而相对于社会管理、公共行政，其服务范围是有限的。

（2）服务目标的非营利性

社会工作行政管理有别于商业组织的赢利行为，其宗旨在于最大限度、最为合理地使国家的社会政策能在社会弱势群体身上得到贯彻和落实。

（3）服务手段的专业性

社会工作行政管理的执行者是社会福利行政机关及其他社会工作机构，机构管理层面的工作人员多带有社会工作者的特征。在实施具体服务时，更具有社会工作专业化的特点。

（4）服务实施的层次性

社会政策层次上的差异性造成社会工作行政管理的层次性。可以把执行宏观政策的活动称为宏观社会工作行政管理，把执行具体社会政策的活动称为微观社会工作行政管理。这样，从政府部门到具体实施福利服务的机构和单位，就构成了一个社会福利行政的层次序列。

3.管理的地位与功能

社会工作行政管理是社会工作机构必不可少的活动。自从社会工作诞生以来，就存在着对社会工作机构及其实践的管理。从本质上来说，社会工作行政管理能维持一个社会工作机构的各种关系和各项活动能够协调发展，使各种活动、要求和利益之间不产生根本的冲突，并能够促进社会工作目标的实现。因此，社会工作行政管理在社会工作行政过程中处于中枢地位，在整个社会工作行政过程中起着重要的协调作用。社会工作行政管理的好坏，关系到社会工作机构目标与宗旨的贯彻与落实。强有力的行政管理可以吸纳社会多种需求，动员和合理配置社会工作机构的内外资源，实现社会利益公平分配，促成机构发展和社会的和谐与稳定;反之，社会工作行政管理混乱，必然会导致社会工作机构的紊乱、资源的浪费和目标的丧失，从而使社会工作机构无法真正有效地开展服务工作。因此，社会工作行政管理直接关系到机构及其员工的切身利益和生存与发展，是社会工作者用以支撑机构正常运行的最直接的杠杆，也是社会工作机构顺利运作的基本手段和方法。

社会工作行政管理可以说是千头万绪、纷繁复杂。行政人员每天都面临着大

量、琐碎、不起眼的事务。但是，这些事务只不过是行政管理这棵大树上的枝枝叶叶而已。概括起来说，管理在社会工作行政中主要有管理、协调、服务三大功能，其中管理是主干，协调是核心，服务是根本。三者在制度、管理和技术三个不同层面都发挥着不同的功能。

（1）制度层面的功能

这是建立社会福利体制方面的功能，即转化社会目标成为社会服务行动或社会方案，其中包括认定机构所服务的社区的社会福利需要，提出解决社会问题的方案，把社会方案转化成社会政策或设置特定的机构以处理特定的问题等。

（2）管理层面的功能

这是行政管理方面的功能，其目标是提高效率与减少浪费，使人力、物力发挥最大的功效，其中包括资源的筹措与安置，具体机构组织与结构形态设计，一般作业原则的制定，人员及职员的招募、训练与督导等。

（3）技术层面的功能

这是提供专业服务方面的功能，其目标是提供优质的专业服务，其中包括确定机构的服务方案、提供与执行具体的服务项目，如对受助者的咨询、转案、辅导或经济上的资助，对服务的效果进行持续的评估等。

 二、财务管理

1.财务行政管理含义

财务行政管理（finance administration）是指国家有关行政机关，依照法定的原则和制度，对所有行政单位的各种资金运动进行合理的组织、调节、检查和监督，以正确处理资金运动所体现的各种经济关系，保证行政管理机构的正常运转，有效发挥国家的行政职能。财务行政的本质问题是政府财政收支的有效管理方法与程序，是政府宏观调控的重要手段。财务行政大体包括预算、会计、决算和审计四大部分，分别担负着财务计划编制、财务计划执行、财务计划总结、财务计划监督等方面的职能。

2.资金的募集与运作

（1）社会福利经费的主要来源

1）政府负担部分费用。政府负担的部分主要来自税收。

2）保险费。保险费主要是由国家、单位及在职员工共同按比例缴纳的社会保险费收入。

3）受益者负担的部分费用。受益者负担的部分是指在医疗健康等有关社会服务方面对受益者收取适当的服务费用的收入。

4）其他收入。其他收入是通过社会、民间慈善捐款而取得的收入。以下是印度学者克里斯汉·泰姆尼介绍的培训机构筹措资金的一般渠道∶

第一，收取培训费以满足培训班的直接开支。

第二，提供有偿咨询服务。

第三，出版发行图书资料。

第四，为像NGO这种类似于合作社的机构提供培训，适当收费。

第五，对为大型合作社所提供的具体服务也可适当收费。

第六，争取国际扶植机构的支持和援助。

第七，在不影响培训进行的情况下，可以出租教学设施。

（2）社会福利经费的财政支出

政府把筹集到的财政收入有计划地进行分配和使用，转化为政府实现其社会福利政策需要的商品或其他支出的过程就是社会福利经费的支出。它是实现社会公平的重要途径。

社会福利经费的支出范围大多以各国为社会福利所规定的定义与范围而定。各国的具体情况不同，但社会福利财政支出的项目基本上都包括经济保障、健康保障、精神保障等三方面。

社会福利经费的财政支出要遵循一些原则，如公平原则、效益原则和调整原

则。公平原则是指通过财政支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶层的居民中的分配应达到公平状态。效益原则是指根据政策配置福利经费的优先顺序，通过科学预算，有效运用福利经费，同时使整个社会的效益达到最大化。简言之，就是通过财政支出使资源得到最优化配置。调整原则是指社会福利制度是随经济和社会条件的变化而调整的。由于政治、经济等因素的影响，容易造成社会福利经费财政支出政策上的不公平或无效率的现象，因此，需要不断适时地加以改造，否则会造成更大的矛盾和浪费。

3.资金的预算与审计

（1）资金的预算

社会福利资金的财政预算有赖于各级政府通过财政预算有计划地控制和支配资金。国家社会福利预算是政府为实现职能，通过法律形式确定的筹集和利用资金的计划。国家社会福利预算的表现形式就是按照一定的标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，清楚地显示社会福利财政活动。社会福利预算的内容包括∶预算收支的种类、数量及收支的性质和作用，处理财政收支问题时的关系，执行和实现收支计划的法定程序、具体措施和规章制度。

1）预算收入。预算收入包括税收收入、企业上缴利润收入、基金收入、专款收入、事业收入和其他收入。国家预算执行的收入机构是政府的财政部门、税收部门、海关和国有资产管理部门。任何单位和个人不得擅自决定减征、免征或缓征应征的预算收入。不得截留、占用或挪用应当上缴国库的资金。预算收入的执行有三个步骤∶

第一步，预算收入的解缴入库。

第二步，预算收入库款的划分和报解。将中央的预算收入和地方的预算收入分别报解到中央金库和同级的地方金库。

第三步，预算收入库款的退库。有以下几种情况可以办理收入退库∶由于疏忽或技术性差错，多收部分可退库;改变企业隶属关系时可以办理财务结算;企业按计划上缴利税超过应交数额的，可以退库;用以弥补企业的计划亏损或政策性亏损以及财政部门专门批准的项目。

2）预算支出。预算支出包括经济建设支出、教科文卫体育等事业支出、国家管理费用支出、国防支出、各项补贴支出和其他支出。国家预算支出的执行工作，由财政部门统一负责组织，并按照各项预算支出的性质和用途，分别由财政部门和其他主管支出的专职机关负责拨款和管理。

国家社会福利财政预算一般是按照以下程序进行的∶

第一步，预算编制。各级财政部门按国务院下达的关于编制下一年度预算草案的指示编制预算草案，提请各级人民代表大会审查和批准。

第二步，预算执行。预算必须严格按照法律和有关规定程序进行，各级预算由各级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。

第三步，预算调整。预算调整须经各级人民代表大会常务委员会审查和批准。

第四步，决算。决算是整个预算程序的总结和终结。决算草案由各级政府、各部门、各单位在每一年预算年度终了后按国务院规定的时间编制，具体事宜由财政部统一部署。我国国家社会福利预算由中央预算和地方各级预算构成，地方预算由省（直辖市、自治区）、自治州、县（自治县、旗）、乡（镇）等预算构成。

预算支出有两种拨款方式-—划拨资金和限额拨款。预算拨款应遵循下列原则∶

第一，按预算拨款。即按照批准的年度预算和用款计划拨款，不得擅自改变支出用途。

第二，按程序拨款。即根据用款单位的申请，按照用款单位的预算级次和审定的用款计划，按期核拨，不得越级办理预算拨款。

第三，按进度拨款。即根据各用款单位的实际用款进度和国库库款情况拨付资金。

（2）资金的审计

审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产。监督财政收支、财务收支直实、合法和有效的行为。政府审计是指国家审计机关对政府机关的财政预决算活动和会计资料进行审计。政府审计的作用是;对财务行政起监督作用，并促进财政监督的实施;对各地区、各部门和单位对国家财政政策的实施状况进行监督，审查财务行政活动的范围、方向是否正确，检查财政制度和财经纪律是否健全完善;对财务行政的合理性与合法性进行监督、揭发、纠正、制止和防止财务行政活动中的各种错误和弊端，保护国家财产;促进中央和地方各级政府及行政单位提高财政收支效益，促进各级政府高效率地实施行政管理职能。政府审计主要采用审计分析、审计检查、审计调查和审计报告等方法反映监督审计单位的财务状况。

审计管理程序分为下列几个阶段∶

1）检查阶段。审计机关确定审计事项后，应当向被审计单位发出审计通知书。审计工作人员通过审查凭证、账表，查阅文件、资料，检查现金、实物，向有关单位和人员调查等，进行审计，并取得证明材料。

2）鉴定阶段。审计工作人员对审计事项进行审计后，应当向其所属的审计机关提出审计报告。在向审计机关提出审计报告前，应当征求被审计单位的意见。在考虑被审计单位的意见后，将审计报告连同被审计单位的书面意见一并报送审计机关。审计机关在审定审计报告后，对未发现问题或问题较轻而责令自行纠正的被审计单位，出具审计意见书。对问题较重而需要做出处罚的被审计单位，除了出具审计意见书外，还需要做出处理、处罚的审计决定。审计决定需要有关主管部门协助执行的，应当制定协助执行审计决定通知书。对地方审计机关做出的审计决定不服的，被审计单位可向上一级审计机关或本级政府申请复议。

3）执行阶段。本审计单位应当执行审计决定，将应当缴纳的款项缴入专门账户，依法没收的违法所得和罚款，全部缴入国库。被审计单位或协助执行的有关主管机关应当将执行情况书面报告审计机关。审计机关应当检查审计决定的执行情况。被审计单位未按规定的期限和要求执行审计决定的，审计机关可申请法院强制执行。