农村村民自治法规与政策

农村村民自治法规与政策

一、村民委员会的性质、结构和主要职能

(一)村民委员会的性质和组织构成

我国农村的村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，这是《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)对村民委员会性质的明确界定。如同居民委员会一样，村民委员会同样具有群众性、自治性、地域性等特征。关于这些特征的理解，可以参看上一节对居民委员会特

征的阐述。

《村民委员会组织法》等法律法规和政策文件对村民委员会的组织设置和组织结构有以下若干规定或要求：

(1)村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。其设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提 出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。这与《居民委员会组织法》规定的居民委员会的设置既有相同之处，也有不同的要求。

(2)村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。

(3)关于村民委员会下属委员会的设置，《村民委员会组织法》规定：村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作。

(4)关于村民委员会成员的构成，《村民委员会组织法》规定：村民委员会由主任、副主任和委员共3~7人组成。并且要求村民委员会成员中，应当有妇女成员，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。

(5)应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责民主理财、监督村务公开等制度的落实。其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。

(二)村民委员会的主要职能

依据《村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会的主要职能包括以下几个方面：

(1)支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。

(2)依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。

(3)宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导各民族村民增进团结、互相尊重、互相帮助。

(4)支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设。

(5)办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

(6)协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

二、村民委员会选举

村民委员会实行民主选举，每届任期5年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，可以连选连任，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员，这是《村民委员会组织法》对村民委员会选举的明 确要求。不仅如此，《村民委员会组织法》和民政部制定的《村民委员会选举规程》(民发〔2013〕76号)等文件还对村民委员会选举作出了以下规定。

(一)关于村民选举委员会的若干规定

选举村民委员会由村民选举委员会主持。村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生，并实行少数服从多数的议事原则。村民选举委员会的人数应当根据村民居住状况、参加选举村民的多少决定，不少于3人，以奇数为宜。村民之间有近亲属关系的，不宜同时担任村民选举委员会成员。村民委员会应当及时公布选举委员会主任和委员名单，并报乡级人民政府或者乡级村民委员会选举工作指导机构备案。村民选举委员会的任期，自推选组成之日起，至新老村民 委员会工作移交后终止。村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人，应当退出村民选举委员会。村民选举委员会成员退出村民选举委员会或者因其他原因出缺的，按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。村民选举委员会成员不履行职责，致使选举工作无法正常进行的，经村民会议、村民代表会议或者村民小组会议讨论同意，其职务终止。村民选举委员会成员的变动，应当及时公布，并报乡级人民政府或者乡级村民委员会选举工作指导机构备案。

(二)关于选民登记的相关规定

《村民委员会组织法》规定，年满18周岁的村民都有选举权和被选举权(但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外)。为了保障广大村民依法行使选举权利，村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：一是户籍在本村并且在本村居住的村民；二是户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；三是户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。同时，还要求已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举。经村民选举委员会告知，本人书面表示不参加选举的，不列入参加选举的村民名单。

对参加选举的村民进行登记，既可以村民小组为单位设立登记站，村民到站登记，也可由登记员入户登记。村民选举委员会应当对登记参加选举的村民名单进行造册。登记参加选举的村民名单应当在选举日的20日前由村民选举委员会公布。对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起5日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起3日内作出处理决定，并公布处理结果。

选举日前，村民选举委员会应当根据登记参加选举的村民名单填写、发放参选证，并由村民签收。投票选举时，村民凭参选证领取选票。

(三)关于提名确定候选人

1.确定职位和职数

村民会议或者村民代表会议拟定村民委员会的职位和职数，村民选举委员会应当及时公布，并报乡级人民政府或者乡级村民委员会选举工作指导机构备案。

2.确定候选人人数

村民选举委员会应当根据村民委员会主任、副主任、委员的职数，分别拟定候选人名额。候选人名额应当多于应选名额。

3.提名确定候选人

村民委员会成员候选人，应当由登记参加选举的村民直接提名，根据拟定的候选人名额，按照得票多少确定。每一村民提名人数不得超过拟定的候选人名额。无行为能力或者被判处刑罚的，不得提名为候选人。候选人中应当有适当的妇女名额，没有产生妇女候选人的，以得票最多的妇女为候选人。

4.公布候选人名单

村民选举委员会应当以得票多少为序，公布候选人名单，并报乡级村民委员会选举工作指导机构备案。候选人不愿意接受提名的，应当及时向村民选举委员会书面提出，由村民选举委员会确认并公布。候选人名额不足时，按原得票多少依次递补。

需要注意的是，民政部制定的《村民委员会选举规程》(民发〔2013〕76号)还提出，村民委员会选举也可以采取无候选人的方式，一次投票产生。

(四)选举竞争和投票选举

1.选举竞争

选举竞争应当在村民选举委员会的主持和监督下，公开、公平、公正地进行。村民 选举委员会应当对候选人的选举竞争材料进行审核把关，应当组织候选人与村民见面，由候选人介绍履职设想，回答村民提问。选举竞争材料和选举竞职陈述主要内容包括：候选人的基本情况、竞争职位及理由、治村设想、对待当选与落选的态度。

2.投票选举

村民委员会选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，应当设立秘密写票处。可采取以下两种方式投票选举村民委员会成员：①召开选举大会。采取选举大会方式的，可以组织全体登记参加选举的村民集中统一投票；也可以设立中心选举会场，辅之以分会场分别投票。选举大会可以设置流动票箱，但应当严格控制流动票箱的使用。②设立投票站。采取投票站方式的，不再召开选举大会，村民在投票站选举日开放时间内自由投票。

3.委托投票

登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以委托本村有选举权的近亲属代为投票。每一登记参加选举的村民接受委托投票不得超过3人。提名为村民委员会候选人的，不得接受委托。委托投票应当办理书面委托手续。村民选举委员会应当及时公布委托人和受委托人的名单。受委托人在选举日凭书面委托凭证和委托人的参选证，领取选票并参加投票。受委托人不得再委托他人。

(五)选举有效性确认和确认当选

1.选举有效性确认

选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效。参加投票的村民人数，以从票箱收回的选票数为准。有下列情形之一的，选举无效：村民选举委员会未按照法定程序产生的；候选人的产生不符合法律规定的；参加投票的村民人数未过登记参加选举的村民半数的；违反差额选举原则，采取等额选举的；收回的选票多于发出选票的；没有公开唱票、计票的；没有当场公布选举结果的；其他违反法律、法规有关选举程序规定的。

2.确认当选

候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。获得过半数选票的人数超过应选名额时，以得票多的当选；如遇票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的人进行再次投票，以得票多的当选。村民委员会主任、副主任的当选人中没有妇 女，但委员的候选人中有妇女获得过半数选票的，应当首先确定得票最多的妇女当选委员，其他当选人按照得票多少的顺序确定；如果委员的候选人中没有妇女获得过半 数选票的，应当从应选名额中确定一个名额另行选举妇女委员，直到选出为止，其他当选人按照得票多少的顺序确定。以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选的，当选无效。

3.颁发当选证书

县级人民政府主管部门或者乡级人民政府，应当自新一届村民委员会产生之日起10日内向新当选的成员颁发统一印制的当选证书。

(六)另行选举和选举后续工作

1. 另行选举

村民委员会当选人不足应选名额的，不足的名额另行选举。另行选举可以在选举日当日举行，也可以在选举日后10日内进行，具体时间由村民选举委员会确定。另行选举的，第一次投票未当选的人员得票多的为候选人，候选人以得票多的当选，但得票数不得少于已投选票数的三分之一。经另行选举，应选职位仍未选足，但村民委员会成员 已选足3人的，不足职位可以空缺。主任未选出的，由副主任主持工作；主任、副主任都未选出的，由村民代表会议在当选的委员中推选1人主持工作。

2.选举后续工作

(1)村民委员会工作移交。村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日10日内完成工作移交。原村民委员会应当依法依规将印章、办公场所、办公用具、集体财务账目、固定资产、工作档案、债权债务及其他遗留问题等，及时移交给新一届村民委员 会。移交工作由村民选举委员会主持，乡级人民政府监督。对拒绝移交或者无故拖延移交的，乡级人民政府应当给予批评教育，督促其改正。

(2)建立选举工作档案。选举工作档案包括：村民选举委员会成员名单及推选情况材料；村民选举委员会选举会议记录；村民选举委员会发布的选举公告；选民登记册；候选人名单及得票数；选票和委托投票书、选举结果统计、选举报告单；选举大会议程和工作人员名单；新当选的村民委员会成员名单；选举工作总结；等等。

(七)村民委员会成员罢免和补选

1.罢免

本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢 免村民委员会成员的要求，启动罢免程序。罢免程序为：书面向村民委员会提出罢免要求，说明罢免理由；召开村民代表会议，审议罢免要求；被罢免对象进行申辩或者书面提出申辩意见；召开村民会议，进行投票表决；公布罢免结果。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。

2.补选

村民委员会成员出缺，可以由村民会议或者村民代表会议进行补选。补选程序参照村民委员会选举投票程序。补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。

另外需要指出，村务监督委员会成员、村民代表和村民小组长的推选可以参照民政部制定的《村民委员会选举规程》办理。

三、村民 (代表) 会议和民主管理、民主 监督

(一)村民(代表)会议

村民(代表)会议是村民自治的基本载体和重要形式，是村民自治的决策机构，村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。因此，建立健全村民(代表)会议制度对于推进村民自治具有重要意义，《村民委员会组织法》作出了以下几方面规定。

1.召开村民会议

(1)村民会议由本村18周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。

(2)村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。召集村民会议，应当提前10天通知村民。

(3)召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。

2.村民会议职责

(1)村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。

(2)村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。

(3)凡涉及村民利益的下列事项，必须经村民会议讨论决定方可办理：一是本村享受误工补贴的人员及补贴标准；二是从村集体经济所得收益的使用；三是本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；四是土地承包经营方案；五是村集体经济项目的立项、承包方案；六是宅基地的使用方案；七是征地补偿费的使用、分配方案；八是以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；九是村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。不过，《村民委员会组织法》也规定，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定这些事项。

(4)村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

3.村民代表会议

(1)村民代表会议的组成。人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。村民代表由村民按每5～15户推选1人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督，其任期与村民委员会的任期相同，亦可连选连任。

(2)召开村民代表会议的规定。一是村民代表会议由村民委员会召集。二是村民代表会议每季度召开一次。三是有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。四是村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

(二)村民小组会议

(1)召开村民小组会议应当有本村民小组18周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。

(2)村民小组组长由村民小组会议推选，其任期与村民委员会的任期相同，并可连选连任。

(3)属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。

(三)民主管理和民主监督

民主管理和民主监督是村民自治的重要内容，《村民委员会组织法》明确要求村民委员会实行民主管理、民主监督和村务公开制度。为此，作出了如下一系列规定。

1.村务公开和民主评议

(1)村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：一是由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；二是国家计划生育政策的落实方案；三是政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；四是村民委员会协助人民政府开展工作的情况；五是涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。而且要求一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。

(2)村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。凡村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应

当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。

(3)村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持。并且规定村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止。

2.经济责任审计

(1)村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计。审计事项包括：本村财务收支情况；本村债权债务情况；政府拨付和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况；本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招标投标情况；本村资金管理使 用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况，征地补偿费的使用、分配情况；本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。

(2)村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织，审计结果应当公布，其中离任经济责任审计结果应当在下一届村民委员会选举之前公布。

3.关于建立村务档案的规定

为了有效地实施民主管理、民主监督，《村民委员会组织法》要求村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案。村务档案包括：选举文件和选票，会议记录，土地发包方案和承包合同，经济合同，集体财务账目，集体资产登记文件，公益设施基本资料，基本建设资料，宅基地使用方案，征地补偿费使用及分配方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。在本章居民自治部分中的民主协商要求，同样适用于村民自治领域。

四、村民委员会与党政组织以及驻村单位的关系

(一)村民委员会与村级党组织的关系

《村民委员会组织法》规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。为了在实践中切实处理好村级党组织与村民委员会的工作关系，中央先后提出了一系列要求。其中，中共中央于2018年颁布实施的《中国共产党农村基层组织工作条例》和中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》强调了以下几点。

1.村级党组织的主要职责

一是宣传和贯彻执行党的路线方针政策和党中央、上级党组织及本村党员大会(党员代表大会)的决议。二是讨论和决定本村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设以及乡村振兴中的重要问题并及时向乡镇党委报 告。需由村民委员会提请村民会议、村民代表会议决定的事情或者集体经济组织决定的重要事项，经村党组织研究讨论后，由村民会议、村民代表会议或者集体经济组织 依照法律和有关规定作出决定。三是领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管 理、民主监督，推进农村基层协商，支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会以及村务监督委员会、村集体经济组织、群团组织和其他经济组织、社会组织，加强指导和规范，支持和保证这些组织依照国家法律法规以及各自章程履行职责。四是加强村党组织自身建设，严格组织生活，对党员进行教育、管理、监督和服务。负责对要求入党的积极分子进行教育和培养，做好发展党员工作。维护和执行党的纪律。加强对村、组干部和经济组织、社会组织负责人的教育、管理和监督，培养村级后备力量。做好本村招才引智等工作。五是组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众，经常了解群众的批评和意见，维护群众正当权利和利益，加强对群众的教育引导，做好群众思想政治工作。六是领导本村的社会治理，做好本村的社会主义精神文 明建设、法治宣传教育、社会治安综合治理、生态环保、美丽村庄建设、民生保障、脱贫致富、民族宗教等工作。

2.村“两委”成员交叉任职，书记主任“ 一肩挑”

村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村“两委”班子成员应当交叉任职。村务监督委员会主任一般由党员担任，可以由非村民委员会成员的村党组织班子成员兼任。村民委员会成员、村民代表中党员应当占一定比例。

3.村级重大事项决策实行“四议两公开”

村党组织提议、村“两委”会议商议、党员大会审议、村民会议或者村民代表会议决议，决议公开、实施结果公开。

4. 抓好村“两委”换届选举工作

坚决防止和查处以贿选等不正当手段影响、控制村“两委”换届选举的行为，严厉打击干扰破坏村“两委”换届选举的黑恶势力、宗族势力。坚决把受过刑事处罚、存在“村霸”和涉黑涉恶、涉邪教等问题的人清理出村干部队伍。

5.发挥党员在乡村治理中的先锋模范作用

组织党员在议事决策中宣传党的主张，执行党组织决定。组织开展党员联系农户、党员户挂牌、承诺践诺、设岗定责、志愿服务等活动，推动党员在乡村治理中带头示范，带动群众全面参与。密切党员与群众的联系，了解群众思想状况，帮助解决实际困难，加强对贫困人口、低保对象、留守儿童和妇女、老年人、残疾人、特困人员等人群的关爱服务，引导农民群众自觉听党话、感党恩、跟党走。

(二)村民委员会与政府组织的关系

作为我国农村基层群众性自治组织的村民委员会，其与政府组织的关系，突出表现在以下两个方面：一方面，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作；另一方面乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。为了推动 基层政府组织切实履行好指导、支持和帮助村民委员会的职责，《村民委员会组织法》对此提出了一系列要求，主要包括以下几方面：

(1)人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件；对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴；人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担。

(2)村民委员会办理本村公益事业所需经费确有困难的，由地方人民政府给予适当支持。

(3)村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

(4)凡村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的，或者具有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利之内容的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

(5)基层政府组织不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

(三)村民委员会与驻村各单位的关系

《村民委员会组织法》规定：驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织，但应当通过多种形式参与农村社区建设，并遵守有关村规民约。村民委员会、村民会议或者村民代表会议讨论决定与这些单位有关的事项，应当与其协商。